2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，鞏固和提升香港的國際金融、航運(yùn)、貿(mào)易中心和國際航空樞紐地位，強(qiáng)化全球離岸人民幣業(yè)務(wù)樞紐地位、國際資產(chǎn)管理中心及風(fēng)險管理中心功能，推動金融、商貿(mào)、物流、專業(yè)服務(wù)等向高端高增值方向發(fā)展，大力發(fā)展創(chuàng)新及科技事業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)，建設(shè)亞太區(qū)國際法律及爭議解決服務(wù)中心，打造更具競爭力的國際大都會。圖為繁忙的香港航道。中新社記者 張煒 攝

2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡稱《規(guī)劃》)正式公布，規(guī)劃共2.7萬字，分為11章，建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心成為粵港澳大灣區(qū)的首要內(nèi)容。

早在2016年8月，國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司原副司長陳宣慶作為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心學(xué)術(shù)咨詢委員會委員，承擔(dān)了“粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃研究”課題，并擔(dān)任課題組組長。在陳宣慶看來，創(chuàng)新發(fā)展是貫穿粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的一條主線，不光是科技創(chuàng)新，也包括制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新等。

“一國兩制”下的合作發(fā)展

中國新聞周刊：在你看來，《規(guī)劃》最大的亮點(diǎn)是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)，有兩種制度，三個關(guān)稅區(qū)，三種貨幣，在“一國兩制”的框架下，《粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃》第一次把港澳納入?yún)^(qū)域規(guī)劃中來，作為一整個區(qū)域來統(tǒng)籌研究，這是一次重大創(chuàng)舉。

中國新聞周刊：面對兩種制度，三個關(guān)稅區(qū)，三種貨幣，如何破除三地之間的體制機(jī)制障礙？

陳宣慶：中共中央總書記習(xí)近平在中共十九大提出，要為香港澳門融入國家發(fā)展大局創(chuàng)造條件。

作為國家層面，過去強(qiáng)調(diào)“一國兩制”，按《基本法》辦事，現(xiàn)在則更是強(qiáng)調(diào)處理兩個關(guān)系，一是將港澳納入國家治理體系，二是港人治港澳人治澳高度自治的關(guān)系。

不得不承認(rèn)，內(nèi)地和港澳之間確實(shí)存在一些壁壘，比如內(nèi)地居民去香港，有一年兩次的限制，去澳門一年只有一次。在粵港澳大灣區(qū)范疇內(nèi)，如果三地往來不便利，就會影響港澳居民來內(nèi)地上學(xué)、就業(yè)、投資，養(yǎng)老等，宜居宜業(yè)宜游的目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。

舉個例子，港珠澳大橋建成以后，出現(xiàn)車輛的通行率不高問題，由此說明光有硬件沒有軟件，缺乏有效的管理辦法根本就不行。后來，就“一地兩檢”問題，經(jīng)香港立法會研究，拿到全國人大常委會重新解釋，才得以實(shí)施。從這么一點(diǎn)小事就可以看出三地的體制機(jī)制障礙。

此次“規(guī)劃綱要”的一個特點(diǎn)就是對有利于香港澳門融入國家發(fā)展大局，有利于其到內(nèi)地上學(xué)、就業(yè)，在生活、投資便利化等各方面，都提供了一些具體政策，交由有關(guān)部門辦理，相信在《規(guī)劃》引領(lǐng)下，一些壁壘將會破除。

中國新聞周刊：和三大國際一流灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)最大的挑戰(zhàn)是什么？

陳宣慶：“規(guī)劃綱要”對粵港澳大灣區(qū)提出五大戰(zhàn)略定位，實(shí)際都是對標(biāo)國際一流灣區(qū)。國際一流灣區(qū)都是優(yōu)質(zhì)生活圈，無論生態(tài)環(huán)境、社會保障、公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等，都非常完善暢通。

此外，國際一流灣區(qū)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、效率比較高的區(qū)域。在粵港澳大灣區(qū)5.6萬平方公里的區(qū)域內(nèi)，諸如地均產(chǎn)出，即單位面積的GDP和國際一流灣區(qū)相比還有一定差距，科技投入、教育水平、技術(shù)研究能力還存在短板。

但粵港澳大灣區(qū)也有自身的優(yōu)勢，這些在規(guī)劃中都做了闡述，從規(guī)劃而言，對標(biāo)國際一流灣區(qū)的戰(zhàn)略定位立足長遠(yuǎn)，是具有前瞻性的定位。

中國新聞周刊：在大灣區(qū)內(nèi)，如何實(shí)現(xiàn)要素的便捷流動和優(yōu)化配置？

陳宣慶：過去的規(guī)劃，都是政府靠行政手段推動，但粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃出臺之后，有利于我們更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。因?yàn)橄愀邸拈T是國際上兩個開放的經(jīng)濟(jì)體，有廣闊的對外營商的渠道，有法制化的從商經(jīng)驗(yàn)，有完善的制度規(guī)范。中共十八大提出“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”。在粵港澳大灣區(qū)，如何通過和港澳的合作，學(xué)習(xí)港澳的經(jīng)驗(yàn)，對于構(gòu)建整個粵港澳大灣區(qū)的開放性經(jīng)濟(jì)體制，推動內(nèi)地的體制完善，深化改革，將具有示范作用，從而有利于各種要素的流轉(zhuǎn)。

中國新聞周刊：規(guī)劃提出在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破，具體指哪些領(lǐng)域？

陳宣慶：這次規(guī)劃綱要在一些具體政策措施上，涉及一些改革，但對于一些重大的體制改革，規(guī)劃中并沒有觸及。

這些領(lǐng)域包括機(jī)制的完善和創(chuàng)新，比如建立優(yōu)質(zhì)生活圈的機(jī)制，打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的機(jī)制，建立世界級城市群一流灣區(qū)的機(jī)制等，我們量身打造了諸多平臺，包括珠三角九個城市，每個城市都為港澳青年量身打造創(chuàng)業(yè)平臺，針對性很強(qiáng)。

為什么要這樣做？因?yàn)橄愀壑挥幸磺Ф嗥椒焦锏耐恋兀臻g成為制約香港發(fā)展的瓶頸，香港過高的房價使得香港青年無力買房，出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素。

同樣，澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以博彩業(yè)為主，一方面，經(jīng)濟(jì)下行，去澳門賭博的人數(shù)減少；另一方面，隨著周邊等國家紛紛開放博彩業(yè)，澳門的博彩業(yè)勢必受到?jīng)_擊，大量青年失業(yè)，也將成為不穩(wěn)定因素。

相比之下，整個粵港澳大灣區(qū)有5.6萬平方公里土地，空間巨大，粵港澳大灣區(qū)必須為港澳拓寬發(fā)展空間。但從行政區(qū)劃上來說，不可能在土地上有所調(diào)整，只能在體制機(jī)制上創(chuàng)新，通過飛地經(jīng)濟(jì)、聯(lián)合協(xié)作、項(xiàng)目合作等方式，為香港澳門創(chuàng)業(yè)者量身訂造更多的平臺，無形中拓寬了港澳的發(fā)展空間。

創(chuàng)新是規(guī)劃最大的特點(diǎn)

中國新聞周刊：在你看來，《規(guī)劃》最大的特點(diǎn)是什么？

陳宣慶：粵港澳大灣區(qū)的一個重要特點(diǎn)就是創(chuàng)新。去年11月12日，中共中央總書記習(xí)近平在會見香港澳門各界慶祝國家改革開放40周年訪問團(tuán)講話時指出：“實(shí)施粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，是我們立足全局和長遠(yuǎn)作出的重大謀劃，也是保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定的重大決策。建設(shè)好大灣區(qū)，關(guān)鍵在創(chuàng)新。”

在這次規(guī)劃綱要中，“創(chuàng)新”兩字被不斷提起，我認(rèn)為，創(chuàng)新不能光喊口號，而是要反映在整個粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展的各個領(lǐng)域。

一是要理念創(chuàng)新，在合作理念和認(rèn)知上達(dá)成共識。

二是要目標(biāo)創(chuàng)新，目標(biāo)要有整體性、引領(lǐng)性、前瞻性和階段性，規(guī)劃綱要把打造國際一流灣區(qū)，建設(shè)世界級城市群作為粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的一個十分明確的目標(biāo)，并提出2022年的近期目標(biāo)和2035年的中長期目標(biāo)。

三是要空間格局創(chuàng)新，不僅將粵港澳大灣區(qū)作為一個相對完整的地域單元進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，還構(gòu)建了極點(diǎn)帶動，軸帶支撐的網(wǎng)絡(luò)化空間格局，回避了區(qū)域城市首位度的研析，妥善處理了極點(diǎn)、核心與軸帶的關(guān)系及空間聚集與擴(kuò)散的關(guān)系，強(qiáng)化了對周邊、泛珠三角等區(qū)域的輻射帶動作用。

四是發(fā)展定位創(chuàng)新，新的空間布局需要新的發(fā)展定位，不是哪一合作方的定位，而是合作發(fā)展的整體定位。把粵港澳大灣區(qū)定位為“宜居、宜業(yè)、宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”符合這一區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在要求，體現(xiàn)人與社會，人與自然和諧共生的發(fā)展理念，也是促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

五是平臺的創(chuàng)新，為促進(jìn)各方深入合作，規(guī)劃綱要打造了一大批合作發(fā)展特色平臺，如科技創(chuàng)新平臺、區(qū)域合作平臺、產(chǎn)業(yè)合作平臺、金融服務(wù)平臺，以及珠三角九市分別為港澳青年到當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)量身定制的各種特色平臺、各種示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、專門基地和中心等。粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的一個重要內(nèi)容就是按照構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，形成改革開放新格局的總體要求，統(tǒng)籌推進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)各類合作平臺建設(shè)。

六是項(xiàng)目的創(chuàng)新，粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的重點(diǎn)，是那些各方都密切關(guān)注，有迫切需求，但是單方都難以自行解決的重大項(xiàng)目。“規(guī)劃綱要”圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大科技創(chuàng)新、社會民生保障、優(yōu)質(zhì)生活圈構(gòu)建等提出了一些重大建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)前，應(yīng)按照事權(quán)的劃分，在中央政府統(tǒng)籌及合作各方共同努力下充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，抓緊推進(jìn)各類重大項(xiàng)目實(shí)施。

七是機(jī)制的創(chuàng)新，“規(guī)劃綱要”圍繞創(chuàng)新和完善粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的體制機(jī)制做了精心設(shè)計(jì)，在這些層面要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

八是政策的創(chuàng)新，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展，必須設(shè)計(jì)和創(chuàng)新促進(jìn)各方互利共盈的制度體系和政策框架，特別是強(qiáng)化中央政府的頂層設(shè)計(jì)和政策促進(jìn)。

中國新聞周刊：粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，具有哪些優(yōu)勢條件？

陳宣慶：粵港澳大灣區(qū)已初步具備建成國際一流灣區(qū)的優(yōu)勢條件。

一是在世界經(jīng)濟(jì)版圖中的地位更加重要。珠三角產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚已成為世界先進(jìn)制造業(yè)基地，港澳是世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已深度融入世界經(jīng)濟(jì)體系，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力已接近一些中等發(fā)達(dá)國家，成為世界范圍內(nèi)最具活力的區(qū)域之一和中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。

二是創(chuàng)新資源高度集聚。高端創(chuàng)新要素加快聚集，創(chuàng)新載體能力不斷提高，企業(yè)創(chuàng)新主體地位凸顯，科技投入產(chǎn)出效率穩(wěn)步提高。2017年廣東省R&D經(jīng)費(fèi)投入2343.6億，名列全國第一，同比增長15.2%，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率58%、技術(shù)自給率72.5%，已正式進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展階段。

三是優(yōu)質(zhì)生活圈初具規(guī)模。經(jīng)過近幾年的合作建設(shè)，大灣區(qū)已具有較完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共服務(wù)設(shè)施、社會保障制度，也是中國生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，人們生活富足，幸福指數(shù)較高。

四是交通基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。輻射國際、國內(nèi)的對外通道正在形成，以口岸為節(jié)點(diǎn)，由軌道、公路、水運(yùn)、航空等多種運(yùn)輸方式組成的跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施體系得以發(fā)展完善，灣區(qū)內(nèi)通達(dá)率進(jìn)一步提高，交通樞紐功能初步發(fā)揮。

五是面向全球的區(qū)域發(fā)展格局初步形成。門戶樞紐功能、科技創(chuàng)新功能、先進(jìn)制造功能等核心功能得以強(qiáng)化，國際交往功能、現(xiàn)代服務(wù)功能、休閑旅游功能得以提升，功能互補(bǔ)、借位發(fā)展、相互支撐的空間格局初步建立。此外，大灣區(qū)也具有政策優(yōu)勢疊加、發(fā)展平臺眾多、內(nèi)地與港澳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、兩種制度互為支撐等優(yōu)勢。

中國新聞周刊：在空間格局創(chuàng)新方面，規(guī)劃中有核心城市，有節(jié)點(diǎn)城市，如何發(fā)揮核心城市作用，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)同發(fā)展和共同發(fā)展？

陳宣慶：在我們做課題研究的時候，提出了核心區(qū)、延伸區(qū)和拓展區(qū)概念。

延伸區(qū)延伸到哪兒呢？主要是粵西、粵北等落后地區(qū)。目前，珠三角九市在整個廣東省的GDP中，約占90%，也就是說，在廣東省21個城市中，12個城市GDP只占廣東省的10%，所以粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，必須考慮對周邊城市的輻射帶動作用。

而拓展區(qū)拓展到哪呢？主要是兩個重要區(qū)域，福建和北部灣地區(qū)，包括廣西和海南，進(jìn)一步輻射整個泛珠三角地區(qū)，北邊和長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶對接，和京津冀遙相呼應(yīng)。同時對珠西流域起促進(jìn)和帶動作用，輻射中南西南。

中國新聞周刊：機(jī)制創(chuàng)新的難點(diǎn)是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃里，由于制度不同，很多內(nèi)容相對固化無法改變，但機(jī)制是靈活的，比如“一地兩檢”的創(chuàng)新，使得旅客在一個口岸完成兩次檢驗(yàn)，極大方便了旅客。

但這一機(jī)制創(chuàng)新也面臨著體制的障礙。當(dāng)初提出“一地兩檢”的思路和做法時，香港政府沒有意見，但一些人提出反對意見，認(rèn)為“一地兩檢”就意味著中國內(nèi)地的邊檢人員要到香港去。而邊檢本身是執(zhí)法行為，內(nèi)地到香港執(zhí)法是特別行政區(qū)基本法所不容許的，因此后來，全國人大常委會對這一法律進(jìn)行重新解釋，該機(jī)制才得以建立。

此外，包括打造優(yōu)質(zhì)生活圈的科技創(chuàng)新等，這個機(jī)制是一套體系，如果建立不起來，沒有創(chuàng)新，按照過去的管理辦法將寸步難行。具體梳理一下，這些機(jī)制包括區(qū)域合作的機(jī)制，科技合作的機(jī)制，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的機(jī)制，社會保障機(jī)制，社會發(fā)展機(jī)制，方便港澳人員到內(nèi)地創(chuàng)業(yè)就業(yè)投資等機(jī)制等，通過機(jī)制創(chuàng)新，才能開展實(shí)施。

中國新聞周刊：在你看來，政策創(chuàng)新表現(xiàn)在哪些層面？

陳宣慶：政策創(chuàng)新分為三個層面。第一個層面是中央政府，在中央政府事權(quán)范圍內(nèi)的重大交通設(shè)施建設(shè)，比如和中南西南華南相連接的高等級公路，重要的機(jī)場、航道等，項(xiàng)目必須納入國家的專項(xiàng)規(guī)劃。

第二個層面是合作方，假如廣東要打造一小時經(jīng)濟(jì)圈，交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的編制不歸中央管，靠合作方來解決，首先這個項(xiàng)目做不做？各拿多少錢？都需要大家來商量。此外，還要發(fā)揮市場機(jī)制的作用，讓市場主體在推動大灣區(qū)建設(shè)中起主導(dǎo)作用，弱化政府意識。

第三個層面是規(guī)劃，利用實(shí)施保障措施，通過中央領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，港澳和內(nèi)地對接，及時發(fā)現(xiàn)了解規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中的重大問題。

需要說明的是，規(guī)劃不是靈丹妙藥，也不是一成不變的，還需要不斷地進(jìn)行豐富和完善。