港口發(fā)展由弱到強(qiáng)，“兩橫一縱兩網(wǎng)十八線”內(nèi)河高等級(jí)航道建設(shè)成效顯著;運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人民群眾安全便捷出行的能力顯著增強(qiáng);積極開(kāi)展國(guó)際交流與合作，國(guó)際影響力和競(jìng)爭(zhēng)力不斷提升……改革開(kāi)放40年以來(lái)，尤其是十一屆三中全會(huì)以來(lái)，水路運(yùn)輸行業(yè)不斷優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，從發(fā)展規(guī)劃制定、重大政策出臺(tái)、法律法規(guī)完善等方面謀篇布局，為我國(guó)水路運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。

全面布局 水運(yùn)發(fā)展穩(wěn)步向前

改革開(kāi)放初期，我國(guó)水運(yùn)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。以港口為例，其吞吐能力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、對(duì)外貿(mào)易發(fā)展不相適應(yīng)，沿海港口吞吐能力較為緊張。而內(nèi)河水運(yùn)市場(chǎng)也處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)過(guò)渡階段。

謀定而后動(dòng)，改革開(kāi)放以來(lái)，在事關(guān)水運(yùn)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃上，交通部門始終高起點(diǎn)謀劃，擘畫水運(yùn)發(fā)展新藍(lán)圖。

在沿海港口規(guī)劃方面，九十年代初期，交通運(yùn)輸部提出了“三主一支持”長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃設(shè)想，在“港站主樞紐”發(fā)展思路的指導(dǎo)下，加強(qiáng)了沿海主樞紐港口建設(shè)。“六五”至 “十一五”期組織編制了沿海港口建設(shè)規(guī)劃，“十二五”“十三五”期編制了沿海港口發(fā)展規(guī)劃，在五年規(guī)劃的指導(dǎo)下，沿海港口布局不斷完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，有力支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易的快速發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)，為了進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢(shì)，加快沿海港口建設(shè)，交通部于2001年印發(fā)了《全國(guó)沿海港口發(fā)展戰(zhàn)略》，是一定時(shí)期內(nèi)沿海港口規(guī)劃和建設(shè)的指導(dǎo)性文件。2006年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《全國(guó)沿海港口布局規(guī)劃》，有效指導(dǎo)了沿海各省級(jí)港口布局規(guī)劃、單港總體規(guī)劃的編制，建立了較為完善的沿海港口規(guī)劃體系，引導(dǎo)了集裝箱、煤炭、原油、鐵礦石等重要貨類運(yùn)輸系統(tǒng)專業(yè)化碼頭的合理布局，促進(jìn)了沿海港口的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。2011年交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)沿海港口健康持續(xù)發(fā)展的意見(jiàn)》，有效防止港口建設(shè)“過(guò)度超前”和低水平重復(fù)建設(shè)。面對(duì)加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的大背景下，交通運(yùn)輸部于2014年制定《關(guān)于推進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)港口加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升質(zhì)量效益和服務(wù)水平提出了具體任務(wù)和措施。2016年，為深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十九大提出的戰(zhàn)略決策和部署，交通運(yùn)輸部組織開(kāi)展了《全國(guó)沿海港口布局規(guī)劃》修訂工作，謀劃新時(shí)代現(xiàn)代化港口體系的目標(biāo)與路徑，構(gòu)建“高效、綠色、富有競(jìng)爭(zhēng)力”的沿海港口新格局。

在內(nèi)河港口與航道發(fā)展方面，自2007年《全國(guó)內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》印發(fā)以來(lái)，我國(guó)內(nèi)河水運(yùn)規(guī)劃體系逐步建立完善。在全國(guó)布局規(guī)劃指導(dǎo)下，交通運(yùn)輸部編制實(shí)施了《長(zhǎng)江干線航道總體規(guī)劃綱要》;開(kāi)展了長(zhǎng)江、珠江等七大流域水運(yùn)規(guī)劃修訂研究工作，主要成果納入相應(yīng)的流域綜合規(guī)劃;編制實(shí)施了全國(guó)內(nèi)河水運(yùn)“十二五”“十三五”發(fā)展規(guī)劃。主要省市組織編制了本地區(qū)內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化、提升了部分高等級(jí)航道規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，提出了地區(qū)重要航道近2萬(wàn)公里、重要港口約130個(gè);組織編制了內(nèi)河主要港口和地區(qū)性重要港口總體規(guī)劃，部分高等級(jí)航道建設(shè)規(guī)劃等。為更好地適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展要求，交通運(yùn)輸部正組織開(kāi)展《全國(guó)內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》修訂工作。目前我國(guó)已初步形成層次較為清晰、體系比較健全、互相銜接配套的內(nèi)河水運(yùn)規(guī)劃體系，為指導(dǎo)內(nèi)河水運(yùn)持續(xù)、健康發(fā)展發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。

與此同時(shí)，為了進(jìn)一步加快水運(yùn)市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放，一系列規(guī)章、制度迅速建立起來(lái)。2002年1月，國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》的實(shí)施，標(biāo)志著在世貿(mào)組織的框架下，中國(guó)國(guó)際海運(yùn)業(yè)管理走向一個(gè)新的里程碑，將與國(guó)際行業(yè)管理接軌。同時(shí)，從加強(qiáng)立法、改革國(guó)際海運(yùn)管理方式，擴(kuò)大國(guó)際船舶代理市場(chǎng)開(kāi)放，強(qiáng)化國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)督管理，簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)等方面入手，創(chuàng)造開(kāi)放、透明、有序、規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境以迎接入世。

此外，為了進(jìn)一步推進(jìn)水運(yùn)行業(yè)提質(zhì)增效，相關(guān)政策指導(dǎo)意見(jiàn)也紛紛出臺(tái)。比如，交通部出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)當(dāng)前水運(yùn)業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》《關(guān)于沿海港口健康持續(xù)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于交通運(yùn)輸推進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策。

再如，為促進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃》等。

為推進(jìn)海運(yùn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，交通部配套發(fā)布《貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)>的實(shí)施方案》。

為加快國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)，《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見(jiàn)》《關(guān)于落實(shí)〈中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案〉加快推進(jìn)上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》相繼出臺(tái)。

法治建設(shè) 水運(yùn)發(fā)展有法可依

隨著黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)步入了新的時(shí)期，水路交通法制建設(shè)開(kāi)始步入恢復(fù)和重建的軌道。改革開(kāi)放40年來(lái)，水路交通的法制建設(shè)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一個(gè)階段是1978至1991年，立法恢復(fù)發(fā)展時(shí)期，主要是解決港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水路運(yùn)輸?shù)葐?wèn)題;第二個(gè)階段是1992年至2005年，水路交通立法快速發(fā)展時(shí)期，法律制度建設(shè)得到同步加強(qiáng)，現(xiàn)行有效的水路交通法規(guī)，大多數(shù)是在這一階段頒布的;第三個(gè)階段是2006年以來(lái)的十?dāng)?shù)年間,是水路交通立法質(zhì)量提升時(shí)期，我國(guó)水路交通立法的工作重點(diǎn)已從原來(lái)主要解決有無(wú)、填補(bǔ)空白逐步轉(zhuǎn)變到進(jìn)一步提高立法質(zhì)量、提升立法層次上來(lái)，作為綜合交通運(yùn)輸法律體系的重要一環(huán)，水路運(yùn)輸法律體系日益完善。水路交通法治建設(shè)從法律、法規(guī)、部頒規(guī)章等各方面做了大量的工作，取得了顯著成效。

水路交通立法從無(wú)到有。1983年《海上交通安全法》頒布，主要規(guī)范了海上交通安全和應(yīng)急保障涉及的問(wèn)題，是新中國(guó)成立后海上交通管理的第一部法律，也是交通領(lǐng)域的第一部法律，具有非常重要的意義。

作為調(diào)整海上運(yùn)輸法律關(guān)系的基本法——《海商法》，于1992年頒布，對(duì)船舶的取得、登記、管理，船員的調(diào)度、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，客貨的運(yùn)送，船舶的租賃、碰撞與拖帶，海上救助，共同海損，海上保險(xiǎn)等進(jìn)行了規(guī)定，是我國(guó)海運(yùn)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)里程碑。該法律目前正在不斷修訂完善中。

2003年《港口法》出臺(tái)，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部對(duì)港口事業(yè)進(jìn)行全面、系統(tǒng)規(guī)范的法律，填補(bǔ)了港口立法的空白，并分別于2015年、2017年進(jìn)行了修訂。

此外，《航道法》于2014年頒布，2016年修訂，主要規(guī)范加強(qiáng)航道建設(shè)和管理，保障航道暢通，發(fā)展航道事業(yè)涉及的問(wèn)題，補(bǔ)上了水運(yùn)發(fā)展的短板。

法規(guī)完善工作亦“不甘示弱”。1987年《航道管理?xiàng)l例》頒布，并于2008年修訂，隨著上位法《航道法》的出臺(tái)，目前正在推進(jìn)開(kāi)展修訂工作。

《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》于2012年頒布，原名稱為《水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》(1987年實(shí)施)，于1997年、2008年修訂，于2012年修訂，名稱修改為《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》，主要規(guī)范國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)行為和運(yùn)輸市場(chǎng)秩序、保障運(yùn)輸安全涉及的問(wèn)題。

《國(guó)際海運(yùn)條例》于2001年頒布，于2013年、2016年修訂，主要規(guī)范國(guó)際海上運(yùn)輸活動(dòng)及運(yùn)輸秩序涉及的問(wèn)題。

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》于2002年頒布，于2011年修訂，主要規(guī)范內(nèi)河交通安全和應(yīng)急保障涉及的問(wèn)題。

《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》于1993年頒布，主要規(guī)范船舶、海上設(shè)施及船運(yùn)貨物集裝箱安全航行、安全作業(yè)所需技術(shù)條件涉及的問(wèn)題。

《船舶登記條例》于1994年頒布，于2014年修訂，主要規(guī)范船舶登記過(guò)程中組織程序、各方權(quán)利義務(wù)等涉及的問(wèn)題。

《船員條例》于2007年頒布，于2013年、2014年修訂，主要規(guī)范加強(qiáng)船員管理、維護(hù)船員合法權(quán)益、提高船員素質(zhì)、保障水上交通安全等涉及的問(wèn)題。

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》于2009年頒布，于2013年、2014年、2016年修訂，主要規(guī)范船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的防治及事故應(yīng)急涉及的問(wèn)題。

……

在加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)的同時(shí)，作為法律法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化與補(bǔ)充，一系列部頒規(guī)章相繼出臺(tái)，為交通運(yùn)輸部門的依法行政提供依據(jù)。

據(jù)介紹，與水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)規(guī)章主要有《公路水運(yùn)工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》《公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》《公路水運(yùn)工程試驗(yàn)檢測(cè)管理辦法》《水運(yùn)建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》《水運(yùn)工程施工監(jiān)理規(guī)定(試行)》《水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等;與水路運(yùn)輸有關(guān)規(guī)章主要有《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》《水路旅客運(yùn)輸實(shí)名制管理規(guī)定》《內(nèi)河運(yùn)輸船舶標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》《水路旅客運(yùn)輸規(guī)則》《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸輔助業(yè)管理規(guī)定》等;與水上交通安全和防污染有關(guān)規(guī)章主要有《中華人民共和國(guó)內(nèi)河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》《水上交通事故統(tǒng)計(jì)辦法》《中華人民共和國(guó)船舶最低安全配員規(guī)則》《中華人民共和國(guó)引航員管理辦法》《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》《中華人民共和國(guó)海船船員值班規(guī)則》《中華人民共和國(guó)船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》《游艇安全管理規(guī)定》等。

目前，以水路交通法律為母法，以行政法規(guī)為子法，以部頒規(guī)章為配套，以各地方出臺(tái)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章同時(shí)作為重要組成部分的水路交通法律框架體系日益完善。

規(guī)劃引領(lǐng) 水運(yùn)發(fā)展邁向一流

改革開(kāi)放40年來(lái)，緊緊圍繞事關(guān)交通事業(yè)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性和政策性等重大問(wèn)題，一系列發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等重大交通決策支持技術(shù)研究相繼展開(kāi)。1989年，交通部在發(fā)展以綜合運(yùn)輸體系為主軸的交通運(yùn)輸業(yè)總方針指導(dǎo)下，提出“三主一支持”長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，為指導(dǎo)水運(yùn)建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2001年，交通部印發(fā)了《全國(guó)沿海港口發(fā)展戰(zhàn)略》和《全國(guó)內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展戰(zhàn)略》，提出了21世紀(jì)初葉沿海港口、內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，成為沿海港口和內(nèi)河水運(yùn)規(guī)劃和建設(shè)的指導(dǎo)性文件。同時(shí)，為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六大精神，2005年交通部制定了《全面建設(shè)小康社會(huì)公路水路交通發(fā)展目標(biāo)》，為2020年全面建成小康社會(huì)公路水路交通發(fā)展提供支撐。

“十一五”期間，為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等一系列重大戰(zhàn)略思想和部署，交通部相繼開(kāi)展了《節(jié)約型交通行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》《建設(shè)創(chuàng)新型交通行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》等戰(zhàn)略研究，為推進(jìn)建設(shè)創(chuàng)新型交通行業(yè)發(fā)揮了重要作用和支撐。2006年、2007年頒布實(shí)施的《全國(guó)沿海港口布局規(guī)劃》《全國(guó)內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》，指導(dǎo)了沿海港口和內(nèi)河水運(yùn)的持續(xù)健康發(fā)展。

“十二五”期間，交通運(yùn)輸部配合國(guó)家發(fā)改委編制完成《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，組織編制了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要交通運(yùn)輸實(shí)施方案》《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》等一系列重大規(guī)劃，印發(fā)了《國(guó)家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃》。

“十三五”期間，交通運(yùn)輸部深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的十八大、十九大精神，組織編制完成了《中國(guó)交通現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略研究》《智慧交通發(fā)展框架研究》等重大戰(zhàn)略研究，組織編制了《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》《國(guó)家水上交通安全監(jiān)管和救助系統(tǒng)布局規(guī)劃(2016年調(diào)整)》等規(guī)劃，推進(jìn)了《全國(guó)沿海港口布局規(guī)劃》《全國(guó)內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》修訂工作。2017年為深入貫徹落實(shí)建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，組織編制了交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要，成為指導(dǎo)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

改革開(kāi)放40年來(lái)，交通部始終重視交通產(chǎn)業(yè)政策研究。1983年，交通運(yùn)輸技術(shù)政策研究正式啟動(dòng)，其成果于1986年由國(guó)務(wù)院發(fā)布為交通運(yùn)輸技術(shù)政策要點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，開(kāi)展了《中國(guó)國(guó)際航運(yùn)政策研究》《社會(huì)主義水運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展和調(diào)控》等研究，對(duì)促進(jìn)國(guó)際、國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。加入WTO后，為適應(yīng)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展以及與國(guó)際接軌，開(kāi)展了《加入WTO對(duì)我國(guó)海運(yùn)業(yè)影響研究》《水上交通安全對(duì)策研究》《中國(guó)港口對(duì)外開(kāi)放政策研究》《建立上海國(guó)際航運(yùn)中心的研究》等一系列研究，對(duì)支撐我國(guó)更大范圍、更廣深度對(duì)外開(kāi)放發(fā)揮了重要作用。

“十一五”以來(lái)，結(jié)合國(guó)家重大戰(zhàn)略、交通運(yùn)輸體制改革和現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸發(fā)展需要，交通運(yùn)輸部重點(diǎn)開(kāi)展了綜合運(yùn)輸與現(xiàn)代物流發(fā)展戰(zhàn)略與政策，交通運(yùn)輸體制改革與法制建設(shè)，內(nèi)河航運(yùn)與國(guó)際航運(yùn)發(fā)展政策，交通運(yùn)輸節(jié)能環(huán)保政策，交通運(yùn)輸信息化發(fā)展政策，交通運(yùn)輸投融資和資產(chǎn)管理政策，交通運(yùn)輸安全管理體制改革，交通運(yùn)輸誠(chéng)信體系建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展政策，交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析，交通運(yùn)輸科技與人才發(fā)展政策等相關(guān)政策研究。上述前瞻性、系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)政策的研究，為交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策法規(guī)制定以及體制改革等提供決策支持，有力支撐了水路交通的持續(xù)、健康發(fā)展。